Urbanização
PESQUISA INDICA PARÂMETROS PARA URBANIZAÇÃO DE ÁREAS DE FAVELAS

A pesquisa foi realizada em oito experiências brasilerias de urbanização de favelas, nas cidades de São Paulo, Diadema, Rio de Janeiro, Goiânia e Fortaleza. Um referencial para implantação de melhores condições de vida para populações que habitam favelas no Brasil. Esse é o resultado da pesquisa Parâmetros Técnicos para Urbanização de Favelas, mais um estudo integrado ao Programa de Tecnologia de Habitação (Habitare). Executado pelo Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (Labhab), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, através da Fundação Para a Pesquisa Ambiental (FUPAM), o trabalho teve como principal foco de estudo oito experiências brasileiras de urbanização de favelas, nas cidades de São Paulo, Diadema, Rio de Janeiro, Goiânia e Fortaleza. "O estudo foi baseado na seleção de programas expressivos de urbanização de favelas no país e centrou-se em favelas de pequeno e médio porte", explica a professora Erminia Terezinha Menon Maricato, coordenadora do projeto. Para operacionalização da pesquisa, foram organizados instrumentos como roteiros para caracterização das políticas de habitação dos municípios e dos programas escolhidos, para vistoria de campo, para entrevistas com lideranças comunitárias e para entrevistas com técnicos e agentes promotores. Foi organizado também um questionário para pesquisa junto aos moradores. A partir destes instrumentos, o levantamento de dados foi executado por pesquisadores das próprias áreas de estudo. Para operacionalização do estudo foram organizados roteiros para caracterização das políticas de habitação dos municípios e dos programas escolhidos, além de entrevistas com moradores e lideranças comunitárias. Com base em um diagnóstico das experiências de urbanização, a equipe elaborou recomendações voltadas a garantir a sustentabilidade, a adequabilidade e a replicabilidade dos programas de urbanização de favelas no país. Os três indicadores orientaram as análises e a definição de soluções técnicas e parâmetros para atuação das diversas esferas institucionais envolvidas na ação de urbanização do espaço de convívio de famílias moradoras de favelas. Políticas Públicas A integração dos projetos de urbanização destas áreas carentes às políticas de desenvolvimento, fundiárias, de meio ambiente e planejamento urbano é uma das recomendações da equipe. No item políticas públicas, o grupo também destaca a necessidade de um posicionamento claro para o setor governamental, carente de uma articulação na última década. E descreve como conseqüência desse cenário a inexistência de diretrizes técnicas e urbanísticas, assim como de linhas de financiamento direcionadas à melhoria da qualidade de vida nas áreas de favelas. O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Reservatório Guarapiranga, na favela Esmeralda, em São Paulo, foi uma das experiências de urbanização estudadas. Outra recomendação no campo das políticas públicas é a atenção especial à questão fundiária. Isso porque o estudo constatou que nas comunidades estudadas a maior parte dos programas de urbanização não estava vinculado a programas de regularização de posse dos lotes. "Acreditamos que isso pode ser um limitante à idéia de cidadania e também à sustentabilidade do projeto de urbanização da favela", alerta o relatório final da pesquisa. A coordenadora do trabalho explica que sem registro de sua propriedade, o morador tem dificuldade de acesso ao crédito no comércio, e a falta de registro legal do terreno e da aprovação da construção impedem a obtençãode financiamentos públicos e privados para melhoria da moradia. "Por esse problema, as linhas de financiamento da Caixa Econômica Federal, que exigem o terreno como garantia, normalmente são inviáveis para a favela", complementa. Esta fragilidade da estrutura de financiamento é outro problema detectado pela pesquisa e relacionado à inexistência de políticas públicas para o setor. Os estudos mostraram que os programas combinaram as mais variadas linhas e fontes de recursos. Em sete dos oito casos estudados, as prefeituras atuaram como promotores, mas na maior parte os programas de urbanização eram marginais na política de investimentos dos municípios. Ainda no item políticas públicas, outra conseqüência da inexistência de diretrizes para a urbanização e manutenção de áreas invadidas é a dificuldade de ‘entrosamento’ entre os agentes municipais e as concessionárias estaduais de saneamento, iluminação e energia. De acordo com a pesquisa, as concessionárias de saneamento e energia, geralmente estaduais, atuam de maneira pontual (nas favelas ou trechos da cidade que elas consideram prioritárias) e não se comprometem com fiscalização, operação ou manutenção nas áreas de favelas urbanizadas. Maquiagem Desatreladas de políticas públicas, algumas iniciativas de urbanização visam mais uma ‘maquiagem’ na imagem dos bairros, constatou a pesquisa. Para solucionar o problema, o estudo recomenda que as intervenções busquem a integração física e social das comunidades. Além de desatreladas de políticas públicas, algumas iniciativas de urbanização não visam à melhoria de qualidade de vida da população favelada, mas uma ‘maquiagem’ na imagem dos bairros, constatou a pesquisa. Um dos exemplos é o programa de Fortaleza, que não teve como objetivo a urbanização da favela, mas correspondeu à necessidade de liberar a orla marítima para melhor exploração do turismo. "Isso pode explicar os problemas de projeto, a insatisfação da população quanto aos serviços e obras executados, bem como o abandono da área pelo poder público após a conclusão", alerta a equipe. Diante dessa constatação, outra recomendação do trabalho é que as obras de urbanização não sejam intervenções pontuais, mas estejam ligadas aos projetos direcionados aos bairros, buscando uma integração física e social das comunidades que vivem nas favelas. Para isso, e equipe sugere ‘planos de bairros’, que atendam as necessidades de equipamentos e serviços de lazer, esportes, educação e saúde nas favelas em processo de urbanização. ÁREAS ESTUDADAS São Paulo Programa de Saneamento Ambiental da Bacia Hidrográfica do Reservatório Guarapiranga Favelas Santa Lúcia e Jardim Esmeralda Diadema Programa Municipal de Urbanização e Regularização de Favelas / Núcleos Habitacionais Vila Olinda e Barão de Uruguaiana Rio de Janeiro Programa Municipal Favela-Bairro Favela Ladeira dos Funcionários / Parque São Sebastião Goiânia Programas Morada Viva, da Prefeitura de Goiânia, e Projeto Meia Ponte, do Instituto Dom Fernando Ocupações Jardim Conquista e Dom Fernando I Fortaleza Programa Pró-Moradia / Urbanização de Áreas Degradadas – COHAB/CE Favela Castelo Encantado PESQUISADORES Equipe Técnica Coordenação geral: Erminia Terezinha Menon Maricato labhab@edu.usp.br Sub coordenação: Wilson Edson Jorge Coordenação técnica: Laura Machado de Mello Bueno Pesquisadora: Helena Menna Barreto da Silva Elisângela Canto Estagiários: Adriana Estadella Andrea de Oliveira Nascimento Luiz Fernando Romeu (parcial) Patricia Boscarol (parcial) Fortaleza: Luiz Renato Bezerra Pequeno – renatobp@secrel.com.br Mariana Furlani Joísa Barroso Goiânia: Lúcia Maria Moraes – moraes3@zaz.com.br Luís Henrique Dias Santana – auxiliar de pesquisa Grande São Paulo Guarapiranga: Francisco de Assis Comaru Margareth Matiko Uemura – matiko@mandic.com.br Diadema: Nelson Baltrusis – lmourad@mandic.com.br Apoio: Instituto Diadema Rio de Janeiro: Denise Thiry Penna Firme – denisetpfirme@openlink.com.br Maria José Parreira Xavier Auxiliares de pesquisa: Michel Malta Stella Hermina Consultores: Alberto Gomes Silva-Aspectos sócio-comunitários e institucionais Berenice Souza Cordeiro-Infraestrutura e serviços –água, esgotos, drenagem energia Eduardo Cesar Marques - Infraestrutura e serviços –água, esgotos, drenagem energia – definição da metodologia Laura Machado de Mello Bueno-Urbanismo e Meio ambiente Rinaldo Artes- Estatística e Estudos sócio-econômicos Rui Taiji Mori - Geotecnia Silvia Maria Schor-Estatística e Estudos sócio-econômicos Sylvia M. Wanderley Casério de Almeida-Urbanismo Tabulação dos dados: Adelson Sant’Anna e Helena Menna Barreto Silva Apoio administrativo: Cassiana Souza Lima PONTOS BAIXOS Arranjos institucionais A pesquisa permitiu observar que os arranjos institucionais nem sempre corresponderam às necessidades do projeto. Embora fossem constatadas ações simultâneas e complementares envolvendo diversos agentes, não foram criadas estruturas institucionais interdisciplinares ou realizadas mudanças na cultura institucional dos agentes envolvidos, capazes de garantir a manutenção das obras e a implementação dos serviços de forma adequada (varrição, coleta de lixo, troca de lâmpadas, etc). A equipe alerta que com isso há risco de deterioração das obras e de continuidade de um padrão de serviços inferior ao da cidade ‘normal’. Longos Períodos Os períodos de projetos e obras foram longos - no mínimo três anos. Segundo a equipe, em áreas com grande dinâmica social e conseqüências no espaço físico (adensamento, ampliação das casas, situação de risco nas chuvas), esta demora dificulta a intervenção. Ausência do Estado Além da demora de execução do projeto de urbanização, a pesquisa constatou a ausência do Estado após o término, tanto na fiscalização do uso do solo como na manutenção das obras. A falta de fiscalização provoca o risco de novas invasões ou apropriação privada de áreas livres e do sistema viário (vielas) para ampliação das edificações, assim como o risco de ocupação de áreas de preservação. A iniciativa de criação do Posto de Orientação Urbanística e Social (POUSO), na favela Ladeira dos Funcionários, no Rio de Janeiro, é uma exceção e um exemplo a ser seguido, recomenda a equipe. Inexistência de Registros Outro problema verificado refere-se ao registro dos programas executados – uma despreocupação, na opinião dos pesquisadores, que não é específica das obras em favelas, mas se repete no conjunto da política habitacional. De acordo com a pesquisa, em apenas três dos oito casos estudados obteve-se os custos da obra separados por componente de infra-estrutura. No restante, a falta de dados não permite fazer uma avaliação dos gastos segundo as soluções tecnológicas dos componentes. Da mesma forma, com relação à custos de serviços como levantamentos, projeto, projeto social, não há registros. Áreas Públicas Segundo o estudo, os projetos pecam no quesito áreas públicas. A maioria das favelas estudadas não possui espaços livres, e quando eles existem, nem sempre funcionam para o lazer da comunidade (algumas vezes são usados, por exemplo, como estacionamento). Para os pesquisadores, o abandono e depredação de áreas livres está ligado à ausência do Estado. E alertam para o fato de que, em especial nas favelas, onde as áreas de habitação são pequenas, os espaços de convívio são essenciais para o desenvolvimento da cidadania e como alternativas de lazer para crianças e jovens. Serviços Públicos Os principais problemas decorrem do sistema de iluminação pública e energia elétrica instalados ou já existentes que não foram adequados/revisados na ocasião da urbanização da favela. Foram também detectados problemas com número reduzido de ligações domiciliares, principalmente de esgotos. Para a equipe, essa constatação comprova a necessidade de incluir este serviço no projeto de intervenção, ou ao menos discutir com os moradores a melhor solução e orientá-los. A não ser em Diadema, os programas não incluíram assessoria técnica e financiamento ou doação para melhoria/adaptação das instalações hidráulicas e de energia das habitações. Na grande maioria dos casos, as obras de ampliação ou melhoria das habitações foram executadas sem orientação pelos moradores, bem como as ligações de água e esgoto. PONTOS ALTOS Abrangência Todas as intervenções estudadas foram abrangentes, integrando vários aspectos da urbanização. De acordo com a equipe isso é positivo porque possibilita a concepção integrada dos projetos de urbanismo e saneamento, facilitando a implantação das redes de forma coerente com o parcelamento do solo. Agente Único Em todos o casos, as obras foram promovidas por um único agente, o que facilitou a integração de projeto e a organização do canteiro de obras. À exceção da favela do Castelano Encantado, em Fortaleza, onde a obra foi promovida pelo governo estadual, todos os casos tiveram ação direta e coordenada da prefeitura. Participação Comunitária Em todos os casos analisados, constatou-se que a população se considerava informada. Porém, embora o discurso da participação esteja presente em todos os programas, os organismos promotores desenvolveram três modalidades diferentes de relação com a população: simplesmente informativa, consultiva e interativa. Esta última forma esteve ligada ao objetivo de desenvolver a cidadania ou ao fato de o programa ser reivindicação da população, como nos casos de Goiânia e Diadema. Nesta cidade, a participação interativa envolveu também o gerenciamento autogestionário de obras, mediante o repasse de recursos municipais às concessionárias. Foi constata inclusive uma relação entre os índices de satisfação com os serviços e o nível de participação dos moradores, mas para a equipe esta constatação ainda não permite a afirmação de que a qualidade da obra ou dos serviços esteja determinada pela maior ou menor participação. Acesso A integração da favela à rede viária urbana, com a criação de um sistema para acesso de veículos foi outro ponto positivo verificado. De acordo com o estudo, a integração viária com o interior da área é um fator preponderante para a chegada dos serviços públicos – transporte, polícia, ambulância, e ao mesmo tempo, um dos mais importantes fatores espaciais para a diminuição da segregação sócio-espacial. Lixo Na coleta de lixo foram observadas soluções não convencionais, mas adequadas às condições das favelas urbanizadas. No Rio de Janeiro, por exemplo, a periodicidade da coleta foi ampliada para duas vezes por dia, já que a densidade populacional é mais alta que no restante da cidade (o que significa mais lixo produzido) e , ao mesmo tempo, não há nas ruas e vielas áreas para depósito do lixo que não causem desconforto aos vizinhos. Também na Ladeira dos Funcionários (RJ) foi adotado o gari comunitário, que recolhe os materiais sem uso das casas (móveis e utensílios usados, etc) e que faz a fiscalização sobre o comportamento dos moradores em relação à limpeza dos locais públicos. Em Goiânia, uma ONG procura desenvolver formas de ampliação de renda associadas à coleta seletiva e reciclagem do lixo. Em todas as áreas (a não ser Goiânia) o sistema é um misto de coleta porta-a-porta (para quem mora nas ruas com acesso ao caminhão) e de pontos de concentração onde o morador deposita o lixo. Foram coletados relatos de desistência do uso das grandes caçambas e adoção destes pontos de concentração. RECOMENDAÇÕES - A intervenção em favelas deve estar embasada em políticas públicas de acesso à cidade, ou seja, ela deve estar vinculada às políticas de desenvolvimento urbano, política fundiária, política de meio ambiente e do planejamento urbano. - As políticas de urbanização de favelas devem ser consideradas um elemento das políticas federais, estaduais e municipais de habitação, devendo ser planejadas de modo articulado com seus programas de provisão de moradias. - As obras de urbanização não devem ser intervenções pontuais, mas integrar-se nos projetos de um conjunto de intervenções nos bairros, buscando uma integração física e social com o entorno. - A questão fundiária deve merecer destaque e constituir uma intervenção abrangente na problemática municipal de favelas. - O escopo do projetos de urbanização deve ser abrangente e desenvolvido de forma integrada, possibilitando a melhor adequação das soluções técnicas desenvolvidas pelos profissionais das diferentes especialidades. O escopo deve incluir ações ligadas ao desenvolvimento da cidadania, direitos e deveres dos usuários, e atendimento às necessidades de lazer, esporte e cultura. - Vinculados aos programas de urbanização de favelas, devem ser implementados programas de assessoria técnica para a execução de adaptações das instalações hidráulicas e elétricas das moradias, prevendo-se inclusive formas de financiamento e subsídio para essas obras, de forma a garantir a efetividade dos sistemas de infra-estrutura urbana executados. - O mesmo deve ser assumido para as obras de ampliação ou melhoria das habitações, sempre executadas sem orientação pelos moradores, comprometendo a salubridade e, em alguns casos, os espaços destinados a uso público. - Devem ser criados sistemas de fiscalização do uso e ocupação do solo após as obras, de forma a impedir que as reformas dos imóveis prejudiquem as condições de salubridade das quadras, e em especial, sejam invadidos os espaços de uso comum, onde foram instaladas redes, tais como vielas, e áreas non aedificandi. - As políticas de serviços municipais e das concessionárias devem considerar as favelas, espaços construídos com outros padrões. Esses ambientes exigem parâmetros e eventualmente "formatos" de serviços diferenciados. Esse fator deve ser considerado com bastante cuidado no caso da privatização destes serviços. Os contratos devem prever a existência de garantia de operação e manutenção a essas áreas com sistemas diferenciados. - Devem ser desenvolvidos programas de formação/reciclagem do corpo técnico dos setores de manutenção urbana (drenagem, varrição e coleta de lixo) e operação e manutenção dos serviços de energia e saneamento, para a superação dos problemas de preconceito e ineficiência destes setores, em especial após as obras de urbanização de favelas terem sido realizadas. Deve haver uma preparação destes setores para a correta a gestão de sistemas desenvolvidos com parâmetros diferenciados. - A apropriação de custos das obras de urbanização de favelas deve ser sistemática e com metodologias reconhecidas, para que haja um avanço consistente na avaliação dos custos, o que é indispensável para garantir replicabilidade e a sustentabilidade. - Recomenda-se a adoção dos seguintes parâmetros para avaliação de programas relacionados a favelas: integração espacial, social e fundiária em relação ao entorno e à cidade programação de ações sócio-econômicas e educacionais em paralelo à ação no meio físico transformações ambientais, sanitárias e de saúde pública fortalecimento da organização social da comunidade mudança da relação Estado-sociedade no tocante às políticas públicas mudanças das relações sociais e de poder entre os moradores e organizações (sociais e políticas) da comunidade alteração das relações de solidariedade entre os moradores mobilidade urbana/valorização imobiliária quantidade e qualidade das melhorias habitacionais feitas pelos moradores surgimento de grupos de produção, cooperativas ou outras experiências de geração de trabalho e renda mudança da percepção ambiental dos moradores em relação ao seu habitat e conseqüente comprometimento com a conservação das melhorias realizadas com a urbanização mudança na matriz de demandas/reivindicações da comunidade visibilidade e valorização do papel desempenhado pelas mulheres - Ao contrário da procura de padronização de soluções e parâmetros técnicos, recomenda-se a sistematização de avaliações de outros programas e obras, e a disponibilização dos resultados através da formação de redes de profissionais e pesquisadores da área. Essas redes devem ser abrangentes, e não setoriais, isto é, especializadas, para que haja um avanço na adoção de procedimentos de projeto, operação e manutenção integrados. Essas redes devem procurar associar os parâmetros para habitação e urbanismo à discussão das opções tecnológicas. - A construção de tais redes interdisciplinares, ligadas à melhoria da qualidade do ambiente construído, deve ser objeto de uma política pública de desenvolvimento tecnológico nacional. INDICADORES Replicabilidade – Diz respeito à possibilidade de aplicação de uma determinada solução em outras situações concretas, assim como à possibilidade de adaptar uma alternativa técnica para outros projetos. Segundo a equipe, está também relacionada à construção de soluções específicas para favelas, pois muitas vezes o máximo de replicabilidade possível está no estabelecimento de parâmetros locais para o programa, que possam ser usados com adaptações para outras comunidades. Adequabilidade – Diz respeito à exequibilidade e eficiência técnica das soluções adotadas. Para a equipe, sob o ponto de vista técnico, no caso das favelas a adequabilidade é mais importante característica das tecnologias. Isso porque diversos exemplos já mostraram casos de tecnologias muito pouco ou nada adaptadas a cada situação. Esse fato indica um diálogo necessário dessa dimensão com a anterior, já que apesar de se tentar buscar soluções o mais replicáveis possível (para que os Programas de Favelas prosperem), deve-se levar em conta sua adequação a cada caso específico (para que cada urbanização seja bem sucedida). Sustentabilidade – Está relacionada à conservação e constante sustentação das condições (físicas, sociais e políticas) que possibilitam que a urbanização seja realizada. Diz respeito, portanto, às estruturas de operação/manutenção e educação sanitária/ambiental criadas, à divisão de papéis e responsabilidades entre órgão público e a população moradora (diretamente e através de suas comissões, representantes etc) e também à durabilidade física e bom funcionamento das instalações e equipamentos. IMAGENS Projeto: Parâmetros Técnicos para Urbanização de Favelas